观点 | 王伟、欧阳捷：我国社会信用建设高质量发展展望

我国于2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）对今后一段时期的社会信用建设任务作出了安排和部署，是未来开展社会信用建设工作的重要依据。社会信用建设对社会治理的意义体现在经济、社会、政治、法治、文化等多个层面。本文结合我国社会信用建设的历史和现实，根据“十四五”规划对社会信用建设工作所作的相关安排和部署，对“十四五”时期我国社会信用建设的前景进行了展望。

我国社会信用建设工作是伴随着改革开放的历史进程而逐渐开展的，其基本背景有两方面。

一方面，社会诚信意识的普遍淡漠。随着改革开放和市场经济的不断发展，广大人民群众参与经济活动、追求财富增长的积极性被充分调动起来。但市场经济的快速发展也对诚信观造成了很大的冲击，在一定程度上造成了社会道德的滑坡，导致诚信意识的普遍淡漠。尤其是改革开放初期，由于治理机制不完善、法律制度缺位等原因，部分社会成员为了追逐经济利益最大化，往往置诚实守信的传统美德于不顾违法违约，使社会成员之间的信任关系遭到严重破坏，造成了不良社会风气。

另一方面，随着经济社会的不断发展，传统政府管理模式下治理能力不足的问题逐渐显露，难以有效遏制经济社会发展中出现的违法违约等失信行为。传统政府管理模式存在的管理主体单一性、管理过程单向、管理方式恣意等方面的问题，使得我国的政府治理呈现出明显的“单中心治理”格局。

社会治理主要通过政府部门这样的权威部门行使职权发挥治理作用，治理主体过于单一，且存在治理效率低下、资源浪费、治理能力不足等问题，难以对大量不履约、不守法问题加以有效遏制。在这种背景之下，进入新世纪后，我国开始大规模推进社会信用体系建设，力图通过社会诚信建设，营造良好诚信环境，推动国家治理现代化。

随着社会信用制度体系的不断完善和实践经验的不断探索，我国走出了一条兼具普遍性和特殊性的社会信用体系建设之路，取得了较为显著的信用建设成就，集中体现为以下两个方面。

社会信用体系建设的基本路径，是实现诚信价值观的制度化。目前社会信用体系建设已经是一个由政策或立法文件所确立的正式的表达方式，强调的是一套制度化的治理体系。在理念层面，强调要以社会主义诚信价值观为引领。在实践层面，强调要通过制度和法律建设去引导人们树立诚信的行为模式。

中国的社会信用体系建设首先起步于经济治理，力图对经济活动中的各种乱象加以整治，为此我们与国际接轨，引入了征信等专门信用制度。但此后，社会信用体系又延伸至社会治理领域，将违法行为视为失信行为，尝试将信用手段运用于遵守法律这个领域，开创了公共信用体制，为社会治理提供了一种新型手段。当前，经由观念引领、政策推动、制度规范、法律规制等方面的塑造，公共信用已然确立了其正当性基础。

回顾社会信用建设的基本历程，2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“增强全社会的信用意识，形成以道德为支撑、以产权为基础、以法律为保障的社会信用制度”，为稳步推进社会信用建设提供了基本思路。随着社会主义市场经济建设的不断深入，社会信用建设的重要性更加凸显，我国关于社会信用建设的思路也日益清晰。2014年，基于加快社会信用建设的迫切需求，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，将社会信用建设扩展至政务、商务、社会、司法等领域，并提出社会信用建设的主要目标是：全社会诚信意识普遍增强，经济社会发展信用环境明显改善，经济社会秩序显著好转”。这就将传统市场经济中以征信、评级为典型的狭义上经济信用机制，扩展到了政治、经济、社会等各个领域，呈现出广义信用建设的格局。

此后，中央和地方出台了诸多的文件、政策和立法等，推动了社会信用建设的全面发展。据国家发改委不完全统计，截至2021年11月，已有41部法律、49部行政法规中专门写入了信用条款。在地方层面，先后有16个省区市出台了省级社会信用地方性法规，有12个省区市已经提请审议或列入立法计划。目前，涵盖政、商、社、司（即政务诚信、商业诚信、社会诚信、司法公信）等重点领域的广义信用格局基本形成，社会信用建设呈现出官民一体遵循、全方位推进的格局。

社会信用体系是新时代推进国家治理现代化的一项伟大社会工程，是党和国家一项非常重要的顶层设计。就社会信用建设的基本逻辑而言，就是要通过信用建设来增进社会信任，提高社会理性，转变政府职能，推动社会共治，实现国家治理体系和治理能力的现代化。

❖ 其一，社会信用体系以追求良好的信用秩序为依归。要求通过制度化的信用机制推动社会成员履约守法，净化社会信用环境，降低经济社会运行成本。

❖ 其二，信用治理追求的是社会正义。在一个社会中，如果一个不讲诚信的人屡屡违约违法，但却能畅行天下，这是不符合公平正义观念的。信用治理追求的是失信者受到惩戒、守信者受到激励，从而弘扬社会正义。

❖ 第三，信用治理是国家治理现代化的重要内容。在信用治理过程中，企业、行业协会、媒体、社会公众、政府、司法等主体都参与进来，塑造良好诚信环境。通过信用的社会参与和治理，改变了过去过度依赖政府这个单一治理权威的状况，形成了“多中心”的治理格局，充分调动各类主体参与治理的积极性，利用各方面的治理资源，从而形成治理合力，增强决策的科学性和民主性，提升治理效能。同时，我国创新信用监管制度，应用不同强度的管理手段开展经济和社会治理，取得显著成效。因此，信用机制通过构建多元主体参与、多种手段并用的社会参与共治机制，推动了国家治理体系和治理能力现代化。

“十四五”规划高度重视社会信用体系建设，从政、商、社、司等各个层面进行谋划。在规划全文中，多处提及“诚信”“信用”“征信”“信用监管”“失信”等。其中，第二十章“建设高标准的市场体系”，强调要遵循诚信守法的要求。在第二十章第四节“健全社会信用体系”中，对社会信用体系建设的重点任务进行了安排和部署。在第二十二章“提升政府经济治理能力”中，明确提出提升信用监管是推进监管能力现代化的重要手段。在第三十四章“提升社会文明程度”中，提出要弘扬诚信文化，建设诚信社会。因此，规划明确了未来在经济、社会、政治、法治、文化等各个领域加强信用建设的基本思路，集中反映了我国社会信用建设的基本理念和价值追求。

“十四五”规划就社会信用体系建设的基本内容作出了部署和安排，为社会信用体系建设搭建了整体框架，是“十四五”时期开展社会信用建设的重要依据。“十四五”规划第二十章第四“健全社会信用体系”首先就信用法律法规和标准体系的完善、公共信用信息目录和失信惩戒措施清单的制定、失信主体信用修复机制的健全、信用承诺制度的推广提出了要求，进而要求强化信用信息归集、共享、公开和应用机制，优化信用产品和服务的质量并扩大其应用范围，建立公共信用信息和金融信息的共享整合机制，建立高水平的征信机构和信用评级机构，强化征信监管，培育健康的信用服务市场。此外，规划还从信用主体权益保护的角度出发，提出加强信用信息安全管理，建立健全政府失信责任追究制度。这就明确了社会信用体系建设的基本方向。

“十四五”规划将诚信守法确立为高标准市场体系建设的基本原则，体现出加强信用建设在市场经济治理中的重要作用。规划提出“实施高标准市场体系建设行动，健全市场体系基础制度，坚持平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场”。信任是市场交易得以发生的前提，“没有信任就不会有交易发生，就不会有市场”。因此，诚信守法是市场主体进行经济交往需要遵循的基本行为准则。就此而言，社会信用建设与高标准市场体系建设在价值理念和目标追求上是一致的，都是为了优化营商环境，推动市场经济健康、高效发展。这就要求社会信用建设应注重与高标准市场体系建设紧密结合，使信用建设在经济社会治理中发挥更大的作用。

“十四五”规划从提升政府经济治理能力的目标出发，就推进政府监管能力现代化作出部署，在提出新型监管机制完善思路的同时，明确了信用监管在新型监管机制中的基础作用。新型监管机制是新时代背景下理性思辨和构建的过程，具有追求权责平衡、彰显制度正义、优化治理格局等重要特征。“十四五”规划提出，“健全以‘双随机、一公开’监管和‘互联网+监管’为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，推进线上线下一体化监管”。

当前，信用监管已经成为一项重要的经济社会治理手段，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着重要作用。以信用为基础的新型监管机制，强调对不同信用状况的市场主体采取差异化监管措施。对于高风险企业、高风险领域、高风险问题可以更多地配置监管资源；对于低风险企业，则可以采取更加宽松灵活的监管方式。由此就可以更加有效地实现精准监管、智慧监管、有效监管。通过实施信用监管，可以有效提升监管的针对性，优化政府的经济治理职能。在社会信用建设过程中，应当不断强化信用监管机制，提升政府治理效能。

社会信用建设的目标不仅在于经济治理能力的强化，也在于对整个社会诚信意识的培育。“十四五”规划基于提高社会文明程度和持续提升公民文明素养的目标追求，提出“弘扬诚信文化，建设诚信社会”。人无信不立，业无信不兴，传统中国文化将诚信视为安身立命的根本，形成了内涵丰富的诚信理念。社会信用建设应当从中华民族优秀传统文化中挖掘诚信理念的价值源泉，从而为塑造诚信环境提供文化和观念支撑。诚信文化的培育不仅有助于增加市场主体间的信任，为经济社会的健康发展提供助力，同时也有助于整个社会人与人之间信任的建立，从而有效促进诚信中国的构建。

当前，我国社会信用建设已经取得显著成就。立足于新时代的发展要求，在“十四五”时期，我国社会信用建设将迎来高质量发展的新阶段。

市场经济就是信用经济。履约守信是贯穿市场经济发展始终的基本逻辑，也是市场经济运行的基本伦理。通过信用赋能，促进信用在经济领域的广泛应用，加快发展信用经济，更好发挥信用服务功能，推动经济高质量发展，是“十四五”时期信用运用的优先领域，也是信用建设的重中之重。

☑ 一是发挥信用建设在不同经济形态中的作用。经济形态包括实体经济、虚拟经济和网络经济等，不同的经济形态虽然具有不同的特征，但本质上都是市场经济，需要遵循市场经济的内在规律，均需以信用作为支撑。“十四五”时期应借助信息技术的发展，加强社会信用基础设施建设，进一步提升市场信用机制在不同经济形态中的运用水平，通过信用赋能，促进各种经济形态的蓬勃发展。

☑ 二是全面加强不同商务领域的信用建设。根据不同商务领域的特点进行针对性的社会信用建设，全面提升商务诚信水平。商务领域包括生产、流通、金融、税务、价格、工程建设、政府采购等多个领域，“十四五”时期应当健全不同商务领域的信用机制，营造和谐的商务关系，全面优化营商环境。应当充分利用信用信息传递机制，在相关领域建立健全信用档案、信用评价、信用承诺等制度，在此基础上大力实施信用监管，严厉打击违法失信行为。

☑ 三是发展信用经济。为了使市场活力充分迸发，建立更加自由、有序的市场经济体系，发展信用经济，进一步拓宽信用融资渠道，提高信用融资比例，进一步提高经济的信用化程度。推动市场信用信息和公共信用信息共享应用，借助多维度的数据资源发展信用贷款、赊销和分期付款等信用融资方式，为信用状况良好的企业（尤其是中小微企业）的融资创造条件。完善以“信易贷”为典范的信用贷款机制，推进普惠金融的发展，有效解决企业融资难、融资贵的问题，最大限度激发市场主体活力以及经济内生动力。

在条件成熟的地方，开展信用经济示范区的创建，创新社会信用建设机制，推动市场经济高质量发展。信用经济示范区要发挥信用引领作用，重在深化要素市场化配置改革，健全市场竞争机制，探索信用监管机制的创新路径和作用领域，形成政府、市场、社会协同发挥作用的信用建设格局。

☑ 四是进一步培育信用服务市场。与我国庞大的市场规模相比，信用服务业的发展还很薄弱，远远不能适应经济社会发展需要。“十四五”时期，我国要借鉴域外经验，在征信、评级、担保、保理、保证保险等细分领域建立和完善信用中介机制，推动信用服务业的繁荣发展，充分运用市场的力量丰富信用信息的共享应用实践，从而普遍增强市场主体的守信意识，使信用经济运转更加顺畅。按照公共服务市场化的理念，发挥市场化信用机制的功能，鼓励和支持信用中介机构参与信用监管、监督检查等工作。

社会诚信是诚信中国建设的基石。社会成员普遍诚信，将为诚信社会建设奠定良好的社会基础。“十四五”时期，社会诚信建设的重点应包括以下三个方面。

✪ 一是加强重点民生领域信用建设，发挥信用的民生保障作用。涉及民生重点领域主要包括医药卫生、社会保障、劳动用工等。这些领域关乎人民群众的生命健康权益以及基本生活水平，需要通过信用建设营造良好的业务作风、打击违法失信行为，为人民群众在社会生活中的安全感提供基本保障。建立健全相关领域的诚信制度，引导诚信经营服务，加强信用信息数据库建设，完善信用信息记录和信用评级等制度。

✪ 二是加大信用惠民力度。进一步开发“信易+”等信用产品，将相关信用产品应用于更加广阔的社会领域，拓展守信激励应用场景，让守信者在金融、消费、交通、旅游、行政审批、医疗卫生、家政养老、图书借阅等生活的方方面面切实享受到便利或优惠，从而使守信的无形价值变成有形价值，实现诚信对美好生活的助推作用。通过信用便民机制，切实增进人民群众的福祉，让人民群众真正感受到“诚信可贵”，从而在全社会营造浓厚的守信氛围。

✪ 三是加强行业诚信建设。支持行业协会（商会）探索信用在各行业领域的应用。强化对社会组织的信用监管，根据社会组织的信用状况精准实施失信惩戒和守信激励措施。社会组织对内应当加强诚信自律，将诚实守信作为基本的行为准则纳入组织章程，建立并完善内部信用管理体系，对外应当诚实守信，鼓励和支持行业组织公开作出信用承诺，接受政府部门、新闻媒体和社会公众的监督。行业协会（商会）根据行业领域的特点开展专业、科学的标准建设，建立健全信用等级评价机制，加强企业信用档案建设，对诚信企业家等诚信个人进行褒奖。制定行业诚信自律公约和职业道德准则，并对会员单位的不诚信行为采取诸如公开谴责、公开失信信息等行业惩戒措施。

中国历来就有“民以吏为师”的传统，国家机关及其工作人员应当是诚实守信的表率和模范。同时，在现代社会，政府、司法等公权力机关作为社会公共利益的代表，承担着宏观调控、市场监管、环境保护、公共服务、维护社会公平正义等重要职能。在实现中华民族伟大复兴的征程上，政府、司法等国家机关及其工作人员肩负着重大的职责和使命，诚实守信、依法行权，是建设法治中国的内在要求。“十四五”时期，要将公权力主体的信用建设与法治国家、法治政府、法治社会的建设结合起来，充分发挥信用建设的引领和指导作用，为推进国家治理能力和治理体系现代化提供保障。

【在政务诚信建设方面】 在现代诚信观念中，政府诚信被称为是“第一诚信”。依法行权、政务公开、勤政高效、守信践诺等，都是对政府诚信建设的重要要求。早在2016年国务院发布的《关于加强政务诚信建设的指导意见》中，就对加强政务诚信建设的总体目标、基本原则和具体路径进行了安排和部署。

当前，我们要按照指导意见的要求，加快构建更加完善的政务诚信专项督导机制、横向政务诚信监督机制等政务诚信监督体系，建立健全包括公务员诚信教育等内容的政务信用管理体系，进一步推进行政审批制度改革，加快建立政府信用评价机制和政务失信信息记录机制。着重加强政府采购、政府和社会资本合作、招标投标、招商引资等重点领域的政务诚信建设，提高政府对整个经济社会的治理能力和水平。

推动政府依法行使权力，树立政府在人民群众心目中的良好形象，塑造良好的官民关系，为和谐社会的构建打下坚实基础。健全政府失信责任追究机制，确保政府公权力在法治的轨道上有序运行，防止对公民的私权利造成侵害。抓住领导干部这个“关键少数”，对领导干部群体加强诚信教育，发挥领导干部在诚实守信方面的模范带头作用。

【在司法公信建设方面】司法权的行使关乎人民群众的切身利益，司法公信的建设对维护社会公平正义至关重要。正如有学者指出，“一个国家或地区司法公信力的高低，是衡量其司法文明程度乃至法治文明程度的重要标尺”。当前，我国司法责任制改革持续深入，“谁办案谁负责”司法理念的贯彻落实对促进司法机关依法办案起到了重要作用，司法助力社会信用体系建设已经取得了显著成效。

“十四五”时期要需要继续加大司法改革力度，完善司法人员失信惩戒机制和守信激励机制。按照“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的司法理念，坚守人民情怀，对司法权力的行使进行更加有力的监督，保障人民群众对案件审理工作的知情权、参与权和监督权。加强司法领域专门信用建设机制，将律师、公证、鉴定、会计审计、资产评估等机构及人员纳入诚信建设范畴，构建专门诚信机制，建立诚信档案。加大市场信用信息、公共信用信息和司法领域信用信息的共享和应用力度。强化失信被执行人名单制度、限制高消费等信用惩戒措施的实施力度，为“基本解决执行难”奠定更加扎实的制度基础。构建虚假诉讼“黑名单”制度，惩治严重违法失信行为，强化司法公信力。

当前，习近平法治思想已经被确立为法治中国建设的指导思想。习近平法治思想的核心要义是“十一个坚持”。其中，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化等重要思想，都是信用法治建设的思想和行动指南。“十四五”时期，社会信用建设要进一步加强立法、执法、司法、守法等方面的工作，构建完善的信用法治体系，推进诚信建设长效机制的构建。

✔ 一是进一步加强社会信用立法。社会信用立法需要根据信用建设的实践探索和现实需求进行法律制度的设计，走中国道路，提出中国方案，形成科学有效的“良法”，为最终实现信用建设领域的“良法善治”夯实立法基础。当前，社会信用法已经列入十三届全国人大常委会立法规划，未来需进一步深入论证，加快社会信用基本法立法进程。

社会信用法应当定位于信用领域的基本法，它旨在构建社会信用的基本法律框架，从而重构社会信任、实现国家治理体系和治理能力现代化。我们认为，未来的社会信用立法体系应以私权利主体的经济信用和公共信用为立法调整重点，适度衔接公权力主体信用建设问题，从而在法治理想和实用主义立法观之间寻求最大限度的均衡。根据我国社会信用建设实践，在探索制定社会信用基本法的同时，进一步加强社会信用专项立法，针对公共信用和经济信用建设中遇到的问题分别进行立法规制，使社会信用法律体系更加细致、全面。

加强地方层面的信用综合立法及专门立法，推动信用法治助推诚信社会建设，为社会信用基本法的制定积累经验。在不断完善社会信用立法体系的同时，也要在全社会层面对社会信用法律体系进行普及宣传，丰富、深化广大人民群众对社会信用法律体系的认识，促进信用守法普遍化。

✔ 二是进一步加强信用监管的法治化水平。信用监管必须遵循相应领域的法律制度，严格依据相关领域的执法权限、执法程序进行，同时，也必须遵循其所涉的社会信用规范的规定。针对过去在社会信用体系建设过程的“泛信用化”等问题，要在公共信用信息的纳入、信用监管、失信惩戒、信用修复等方面严格法治，构建法治化的信用监管机制。

诚信作为社会主义核心价值观的重要内容，是中华民族的传统美德，在中华文明的浩瀚历史中源远流长。我国长期以来就有“一言既出，驷马难追”“言必信，行必果”“童叟无欺”等古训，彰显出诚信理念的深入人心。诚信和信任是个体的道德品质，也是社会的伦理资源，在社会形成和发展中起着重要的支撑和聚拢作用，在中西方思想文化系统中很早就受到重视。“十四五”时期，要进一步强化文化引领，塑造社会成员的诚信价值观，把诚信文化建设作为弘扬和践行社会主义核心价值观的重要载体，为社会信用体系建设奠定更加扎实的观念和社会基础。

✎一是注重从中西文明的优秀文化成果中发掘诚信伦理的价值内涵，发挥信用伦理的引领和指导作用，大力弘扬诚信观念，营造“守信光荣，失信可耻”的道德氛围，实现伦理信用和制度信用的相互促进、高度融合。进一步发掘传统信用文化与现代契约精神之间的共通之处，为我国社会信用体系建设提供精神资源。通过对中国诚信文化的研究，讲好中国诚信故事，树立诚信大国的形象。

✎二是加强社会公德、职业道德和家庭美德中的诚信建设。将诚信道德的建设纳入推进社会主义精神文明建设的重要内容。在不同领域建立诚信道德规范，着重塑造企业与消费者之间的信任关系以及政府和公民之间的信任关系，推动形成普遍信任的社会关系，为和谐社会建设提供道德基础。鼓励行业协会（商会）通过开展诚信倡议和信用培训等活动，加强行业的道德自律。在社会各领域大力开展诚实守信道德模范评选活动，树立新时代诚信典范，引领全社会诚信道德建设。

✎三是开展诚信价值的宣传教育活动。全面普及信用知识，传播信用理念，破除片面追究经济发展导致的思想观念上的障碍，提升全民信用意识，让广大人民群众真正将诚信价值内化于心、外化于行，在投资、交易、交往等活动中自觉遵从诚实守信的基本原则，提高整体社会信任度。各类高校、科研机构等可针对信用治理开设专门学科，对信用建设中存在的问题进行更深入的研究和论证，为信用建设提供理论上的支撑，进一步丰富诚信文化的内容，净化信用建设环境，引导诚实守信风尚。