文 |《财经》记者 唐郡 陈洪杰 康恺 研究员 丁艳国内生产总值增长5%左右；城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上；居民消费价格涨幅2%左右……3月5日上午9点，国务院总理李强代表国务院，向十四届全国人大三次会议作政府工作报告（下称《报告》），提出2025年经济社会发展主要预期目标。其中，2025年经济增速目标为5%左右，与2024年目标持平；居民消费价格目标确定为2%左右，较2024年下调了1个百分点。“经过努力，预计中国今年仍有望达成5%左右的增速目标。”中泰证券首席经济学家李迅雷对《财经》表示，预计今年GDP增速中，消费将成为主要的贡献分项。与此前不同的是，今年CPI增速目标为2%左右，是2005年以来首次低于3%。“价格是市场经济的基本信号，过高过低都不好。”《报告》起草组成员、国务院研究室副主任陈昌盛表示，今年把物价涨幅预期目标调整为2%左右，主要考虑的是，在当前中国物价下行压力大于上涨压力背景下，向全社会和市场强化价格指标的导向作用，努力通过各种政策推动物价温和回升。“以往政府工作报告提出的不低于3%左右的价格预期目标，其实质含义是物价增速不超过3%，是控制通胀的思路；今年首次提出‘推动物价温和回升’，2%是一个要努力实现的目标。”李迅雷称，“当然，在当前情况下，要达到2%左右的目标，需要大力度提振消费。”与以往相比，2025年政府工作报告有不少新的提法。比如，打破了“消费是慢变量”的常规，把提振消费放在更加突出的位置；首次将“稳住楼市股市” 写进总体要求；首次提出“更加积极的财政政策”，时隔14年再提“适度宽松”的货币政策等。一系列总体目标之下，金融业发力支撑显得尤为重要。综观《报告》全文，“金融”一词出现22次，在总体要求、对外开放、风险化解等板块均有涉及。
货币适度宽松：增量措施有望出台
《报告》提出，要实施适度宽松的货币政策。这是2011年以来，政府工作报告的货币政策基调首次由“稳健”调整为“适度宽松”。与2024年相比，《报告》对“适度宽松的货币政策”的表述更加直接，包括“适时降准降息”“ 更大力度促进楼市股市健康发展”“落实无还本续贷政策”“创新金融工具，维护金融市场稳定”等。自2024年12月中央政治局会议首次提出2025年实施适度宽松的货币政策以来，市场对央行进一步降准降息一直抱有期待。在中金公司研究部副总经理、银行业分析师林英奇看来，“适时降准降息”反映出货币政策的实施时点更加关注国内经济恢复情况以及海外经济体降息节奏。“考虑到年初信贷投放体现出的需求恢复仍不充分，《报告》也再次提到‘推动社会综合融资成本下降’，叠加近期海外降息预期升温、汇率压力有望缓解，预计二季度可能是较为合适的降准降息窗口期。”林英奇称。“《报告》特别提及‘落实无还本续贷政策，强化融资增信和风险分担等支持措施’，同时表明要促进股市楼市健康发展，预计后续结构性政策工具或更多向‘科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业’等方面倾斜。”中信证券首席经济学家明明称，“SFISF（证券、基金、保险公司互换便利）以及股票增持回购再贷款等资本市场支持工具也可能适时扩容，同时可以关注地产收储等楼市支持工具后续的使用空间。”据《报告》安排，2025年政府工作的头号任务是大力提振消费。此前，央行行长潘功胜曾提及，将发挥好结构性货币政策工具作用，加强对消费金融的支持。据此，中国银行研究院高级研究员赵廷辰对《财经》表示，“创设支持消费金融的结构性货币政策工具，将成为金融部门出台的创新增量措施。”在人民币汇率方面，《报告》提出要“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”，延续了2024年的提法。2024年四季度以来，受特朗普交易预期、美联储降息速度放缓等因素影响，美元持续强势并施压非美货币。受此影响，人民币面临一定的贬值压力，几度贬破7.3关口。中国社会科学院金融研究所报告认为，2025年人民币兑美元汇率仍将面临一定的贬值压力，预计人民币汇率在7.0至7.5区间内双向波动。但人民币对一篮子货币的汇率表现较为强劲且相对稳定。据前述报告测算，2024年CFETS（中国外汇交易中心）人民币汇率指数全年升值4.2%。“‘保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定’并不只意味着人民币兑美元汇率稳定。”赵廷辰对《财经》强调，央行曾多次表示，应更加关注人民币对一篮子货币汇率的变化。“下一步中国应明确不以人民币兑美元汇率稳定为调控目标，提高对人民币兑美元汇率贬值的容忍度，更多将保持对一篮子货币稳定作为汇率政策主要目标。”赵廷辰称。对此，前述社科院报告建议，以人民币兑CFETS货币篮指数为基准，年初设定100的基准值并确立±10%的波动区间，在该阈值范围内保持政策中性，以有效兼顾市场调节功能与风险防控需求。
大行资本补充：5000亿特别国债支持
多大规模的特别国债将补充到国有大行的核心一级资本？这是近半年银行业关心的问题。《报告》提到，拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。“目前六大行资本较为充足，上述举措更多是为了提升国有大行在未来对实体经济的支持能力。”一位银行业人士称。早在2024年10月，财政部副部长廖岷称，将坚持市场化、法治化的原则，按照“统筹推进、分期分批、一行一策”的思路，积极通过发行特别国债等渠道筹集资金，稳妥有序支持国有大型商业银行进一步增加核心一级资本。截至2024年6月末，商业银行整体资本充足率为15.53%，其中，大型商业银行、股份制银行、城商行、农商行和民营银行的资本充足率分别为18.31%、13.61%、12.71%、12.44%和13.08%。其中，就核心一级资本而言，2024年6月末，国有大行的核心一级资本充足率分别为，工商银行13.84%、农业银行11.13%、中国银行12.03%、建设银行14.01%、交通银行10.3%，邮储银行9.28%，均高于8.5%的监管要求。不过，银行业净息差不断下滑，尚未触底。截至2024年二季度末，商业银行净息差1.54%，相比2023年末下行约15个BP（基点）。其中，国有大行净息差1.46%，低于银行业平均水平，比2023年末下降约16个BP。到了2024年三季度，国有大行净息差再降1个BP，至1.45%。“目前经济存在下行压力，通胀水平处于低位，仍有降息的需要。随着美联储进入降息周期，中国货币政策空间打开，未来不排除进一步降息的可能，对银行的净息差可能产生压力，从而降低银行净资产收益率及资本内生增长速度，因此有必要提前补充资本以维持大行支持实体经济的能力。”国信证券分析师王剑称。与此同时，国有大行的地位凸显。2023年召开的中央金融工作会议称，支持国有大型金融机构做优做强，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石。2018年以后，国有大行扩表。截至2023年末，国有大行资产占商业银行总体的比例已上升到50%左右，2023年新增信贷占比则接近60%。“银行业整体估值偏低，多数银行的市净率都大幅低于1，按照二级市场价格来增发或配股，均不利于国有资产的保值增值。”国家金融与发展实验室副主任曾刚曾表示，财政部通过发行特种国债进行注资，不会给资本市场造成再融资压力，有助于稳定资本市场。
首提稳住股市：新增600亿险资入市
与2024年相比，2025年政府工作报告对资本市场着墨更多，其中不乏首次出现的提法，比如首次在总体要求中提出“稳住楼市股市”。《报告》指出，深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设。改革优化股票发行上市和并购重组制度。加快多层次债券市场发展。险资作为中长期资金的重要一环，被寄予入市厚望。2025年1月，经中央金融委员会审议同意，中央金融办、财政部、金融监管总局等六部门联合印发《关于推动中长期资金入市工作的实施方案》，其对险资入市提出三大举措：首先，对国有保险公司经营绩效全面实行三年以上长周期考核，净资产收益率当年度指标权重不高于30%，三年到五年周期指标权重不低于60%。其次，在现有基础上，大型国有保险公司增加A股(含权益类基金)投资规模和实际比例，其中从2025年起每年新增保费的30%用于投资A股。同时，抓紧推动第二批保险资金长期股票投资试点落地，规模不低于1000亿元，后续逐步扩大参与机构范围和资金规模。上述政策具体落地值得期待。相较于国际经验来看，中国中长期资金规模和比例仍有提升空间。多家大型险企投资部门相关负责人表示，2025年将加大权益资产配置，期待长周期考核机制能够进一步细化落地。一位大型央企投资部门负责人表示，从资产配置角度来看，在市场利率长期走低情形下，加大权益类资产配置是有效应对利差损的手段，但是也对资产负债匹配提出了更高要求。针对保险资金长期投资改革试点，3月5日，金融监管总局局长李云泽在十四届全国人大三次会议首场“部长通道”集中采访活动上表示，保险资金长期投资改革试点的前期试点规模已经超过千亿元，今年金融监管总局会进一步加大力度。昨天，金融监管总局已经批复再新增600亿元，这不仅为资本市场带来了实实在在的中长期增量资金，而且进一步壮大了机构投资者群体。2023年以来，中央汇金多次通过增持ETF稳定资本市场。李迅雷对《财经》表示，中央汇金作为“金融国家队”出手稳定市场，或许有望成为具有中国特色的金融市场稳定机制。《报告》提出“加强战略性力量储备和稳市机制建设”。李迅雷认为，近期财政部向中央汇金划转五家金融机构股份，体现了“加强战略性力量储备”的提法。“当前我们已经形成了中国特色的金融市场稳定机制的雏形，”李迅雷表示，“这不同于日本央行的直接下场模式，也不同于香港的‘平准基金’模式，有可能就是‘汇金模式’。”在“改革优化股票发行上市和并购重组制度”方面，李迅雷认为，一方面是通过制度优化，支持代表新质生产力方向的优质企业在A股上市，包括允许一些已在海外上市的优质企业在A股二次上市；另一方面，是鼓励推动传统行业上市公司并购重组，优化资源配置，实现资本市场优胜劣汰。
化解金融风险：中小机构可“市场退出”
与之前相比，《报告》将风险提到更重要的位置：有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。更好统筹发展和安全，坚持在发展中逐步化解风险，努力实现高质量发展和高水平安全的良性互动。2024年政府工作报告表述为，更好统筹发展和安全，有效防范化解重点领域风险。坚持以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展等。具体到了防范金融领域风险。《报告》称，按照市场化、法治化原则，一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险。完善中小金融机构功能定位和治理机制，推动实现差异化、内涵式发展。据不完全统计，仅在2024年，村镇银行在数量上减少了100多家，多被吸收为股份制银行、城商行、农商行的分支行。“过去几年，对于中小地方金融机构，兼并合并的不少，但市场退出的不太多。以市场化的手段处置风险机构、完善退出机制是防范系统性风险不发生的有效方式。”有银行业人士称。需要注意的是，《报告》还谈及了金融化险资源。例如健全金融监管体系，强化央地监管协同，保持对非法金融活动的高压严打态势。充实存款保险基金、金融稳定保障基金等。中小金融机构与房地产市场、地方融资平台息息相关。《报告》同样提到，持续用力推动房地产市场止跌回稳。拓宽保障性住房再贷款使用范围。发挥房地产融资协调机制作用，继续做好保交房工作，有效防范房企债务违约风险。有序搭建相关基础性制度，加快构建房地产发展新模式等。“截至2024年9月央行保障性住房再贷款余额为162亿元，发放速度不快，预计政策调整有利于提升地方政府收储的灵活性、打通存量商品房收购进度较慢的堵点，加快收购存量房贷款投放。”林英奇分析称。《报告》还要求做好地方政府隐性债务置换工作。优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间等。这意味着2024年11月推出的地方政府存量隐性债务置换方案将持续推进，2025年2.8万亿元的置换债发行会如期落地。“考虑到当前计入物价因素后，居民实际房贷利率仍处于偏高水平，2025年无论是新发放居民房贷利率还是存量房贷利率，都有较大幅度的下调空间。这是今年促进房地产市场止跌回稳的关键一招。”东方金诚首席宏观分析师王青等表示，在大规模债务置换减轻地方债务压力后，地方政府投资能力将相应增强。这是当前全方位提振内需的一个重要发力点。
发展银发经济：完善养老政策机制
养老作为民生领域的重要组成部分，一直是每年两会委员、代表热议焦点。在完善社会保障和服务政策部分，《报告》指出，加快发展第三支柱养老保险，实施好个人养老金制度。值得关注的是，2024年政府工作报告中提及的“在全国实施个人养老金制度”已落地。自2024年12月15日起，个人养老金制度从36个先行试点城市（地区）推开至全国，这标志着个人养老金制度全面实施，与之相关的税收优惠政策实施范围亦扩大到全国。目前，中国个人养老金开户人数突破7000万人。截至2025年1月15日，个人养老金专项产品达956款。全国政协委员、南方科技大学副校长金李建议，优化个人养老金提前领取机制，在保障养老金长期积累目标的同时，适度提升灵活性。自2019年起，长期护理保险已多次载入政府工作报告。和2024年政府工作报告中提及“推进建立长期护理保险制度”相比，今年《报告》则明确“加快建立长期护理保险制度”。“长期护理保险制度建设进入关键期，国家医保局将以更大的力度积极做好制度的全面落地。”2024年5月27日，国家医保局待遇保障司长期护理保险处处长雷雯在相关论坛上透露，下一步将推动全国实施统一评估标准，并推进评估结果的跨区域互认，以便于异地享受待遇等。全国人大代表、中国太保战略研究中心（ESG办公室）主任周燕芳在其今年两会提案中建议，建立全国统一的长期护理保险制度，为长期护理保险建立独立筹资渠道。同时，可探索设立个人长期护理账户，允许医保个人账户资金适度划转，探索家庭共济使用机制。同时应建立动态调整机制：根据工资增长指数和护理成本指数建立费率动态调整模型，确保基金收支平衡。另外，《报告》提及，要积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制，大力发展银发经济。推进社区支持的居家养老，强化失能老年人照护，加大对老年助餐服务、康复辅助器具购置和租赁支持力度，扩大普惠养老服务，推动农村养老服务发展。如是现状下，银发经济亦在崛起。据中国老龄科学研究中心预测，2024年中国银发经济规模将达7万亿元，占GDP的6%，到2035年将增至30万亿元。目前，保险公司作为养老保障体系的重要参与者，正通过创新产品和服务深度赋能养老产业。通过开发多元化养老保险产品，保险公司为老年人提供长期稳定的收入保障；借助科技手段，打造智慧养老服务平台，实现健康管理、医疗护理等一站式服务；同时，保险公司还积极参与养老社区建设，为老年人提供高品质的居住环境和专业照护等。
稳外资外贸：优化融资、结算、外汇服务
《报告》提出，要扩大高水平对外开放，积极稳外贸稳外资。无论外部环境如何变化，始终坚持对外开放不动摇，稳步扩大制度型开放，有序扩大自主开放和单边开放，以开放促改革促发展。瑞银亚洲经济研究主管及首席中国经济学家汪涛表示，虽然美国对中国加征关税风险高企，但中国政府仍重申扩大高水平对外开放、进一步开放国内市场（尤其是服务业）和融入全球供应链。《报告》称，要稳定对外贸易发展。加大稳外贸政策力度，支持企业稳订单拓市场。优化融资、结算、外汇等金融服务，扩大出口信用保险承保规模和覆盖面，强化企业境外参展办展支持。受中国人民银行货币政策放松、人民币国际化提速以及在岸市场需求走强推动，2024年离岸人民币债券市场规模再创历史新高。渣打银行研报称，2024年，离岸人民币债券和大额存单总发行额增长27%达1.62万亿元，净发行额增长81%达4680亿元。2024年，中国内地投资者通过南向债券通持有离岸人民币债券规模大幅增加1880亿元，年底达到5520亿元的历史新高。在结算方面，渣打银行根据官方人民币贸易结算数据统计，2024年四季度，中国货物贸易人民币结算占比达 30.5%，再创历史新高。渣打银行认为，随着全球贸易多元化需求和贸易格局调整步伐加快，渣打预计人民币结算货物贸易占比还将进一步升高。此外，《报告》还称，要大力鼓励外商投资。推进服务业扩大开放综合试点示范，推动互联网、文化等领域有序开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点。鼓励外国投资者扩大再投资，支持参与产业链上下游配套协作。切实保障外资企业在要素获取、资质许可、标准制定、政府采购等方面的国民待遇。为做好2025年稳外资工作，加大引资稳资力度，商务部、国家发改委近日已出台“稳外资20条”，提出扩大电信、医疗、教育等领域开放试点，优化国家服务业扩大开放综合试点示范，鼓励外资在华开展股权投资等内容。2月20日，商务部副部长兼国际贸易谈判副代表凌激在国新办举行的例行发布会上表示，截至2024年底，外商累计在华投资设立的企业超过123.9万家，实际使用外资20.6万亿元。吸引外资是中国构建新发展格局不可或缺的力量。凌激表示，截至目前，外商在华投资已覆盖了20个行业门类、115个行业大类，比如在制造业领域，31个大类和548个小类都有外商投资。在华的外资企业贡献了近7%的就业，七分之一的税收、约三分之一的进出口、二分之一的机电产品和高新技术产品的出口。
